“五区合一”管理是指广州市经济技术开发区与广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区和广州市萝岗区合署办公，实行一套人马、五块牌子的管理体制。

1984年12月5日，《国务院关于广州市对外开放工作报告的批复》同意广州在黄埔区东缘兴办经济技术开发区，总面积为9.6平方公里。

1988年6月，国家科委、广东省和广州市人民政府批准成立广州天河高新技术产业开发区。1991年3月6日，经国务院批准为国家级高新技术产业开发区，由天河科技园和黄花岗科技园组成。1996年更名为广州高新技术产业开发区，实行“一区多园”。广州高新区主要功能是实施火炬计划和推进高新技术成果商品化、产业化、国际化。

为进一步扩大对外经济开放，与国际经济体制接轨，1992年5月13日，国务院下发《关于设立广州保税区的批复》，设在广州开发区西区。主要功能是发挥黄埔新港优势，为拓展转口贸易和加工出口服务。

改革开放以来，国家设立开发区的初衷，一方面是要为推动社会主义现代化建设寻求新的增长点，提供新的发展引擎；另一方面，也是更为重要的，是要在旧体制下“杀出一条血路”，为改革开放大业提供一块“试验田”，把那些既符合改革开放大政方针，又暂时没有实践经验的新举措放到开发区先行先试。1984年国内首设经济技术开发区以来，各种层次、不同功能的开发区，包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、旅游开发区等大量涌现，种类繁多，数不胜数。一个城市内同时拥有好几个不同功能的开发区是目前非常普遍的现象，尽管功能不同，优惠政策也各有所长，但招商引资、发展经济是这些开发区共同的任务。不同开发区由不同的政府机构审批开办，如经济技术开发区、保税区等由商务部门主管，高新技术开发区由科技部门主管，尽管“招牌”不同，但大家的任务却大同小异，这就难免会形成竞争。但与此同时，区内、区外的巨大落差，不同功能区的恶性竞争也使开发区呈现出“围墙经济”的弊病。

为了避免恶性竞争，同时把各种政策优势充分发挥，广州自1998年开始探索各种功能区的整合。首先是经济技术开发区和高新技术产业开发区两个国家级开发区实行合署办公。1998年初，广州经济技术开发区主任王德业向广州市委书记高祀仁汇报工作时，讲到经济技术开发区可用地已经很紧张，有项目但没地方安排。同来参加会议的市科委主任兼高新技术产业开发区主任曾诗度却提出，他们现在有地没钱怎么办？高祀仁说，你们一个有钱没地，一个有地没钱，你们合伙吧！优势互补，发挥各自的优势啊！于是广州拉开了探索整合各种功能区的序幕。

1998年12月，经国家科委，广州市委、市政府批准，广州高新技术产业区与广州经济技术开发区管理委员会合署办公，实行一个机构、两块牌子。

2000年4月27日，国务院批准设立广州出口加工区。8月14日，广州市人民政府《关于广州出口加工区试点方案的请示》上报广东省人民政府，由省政府转报海关总署审批。该区设在广州开发区东区，主要功能是出口加工。11月7日，广州市机构编制委员会批准成立广州出口加工区管理委员会，与广州经济技术开发区管理委员会、广州高新技术产业开发区管理委员会合署办公，实行一套人马，三块牌子的管理体制。2002年5月16日，广州市委、市政府决定将广州保税区党委、管委会并入广州经济技术开发区党委、管委会。至此，广州市形成了全国唯一的国家级经济功能区“四区合一”管理体制，即四块牌子（广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区），一套人马，覆盖四个区域。

实施“四区合一”管理体制，主要是为了提高效率，改善政府的服务功能，形成“小政府、大中介”、“小政府、大服务”的管理体制，从而实现经济技术开发区、高新开发区、保税区、出口加工区四个功能区之间政策、体制、环境资源的共享。“四区合一”管理体制优势主要体现在四个方面。

一是行政资源得以有效整合。以前是三个管委会（广州出口加工区成立时没有设管委会，由广州经济技术开发区管委会下设管理办管理），合并后成为一套机构，人员编制没有增加。合并前，区和区之间相互协调的成本很大，合并后，挂四块牌子，公章全部保留，各职能部门全面覆盖，从而节省了行政人员和协调成本，使行政效率大大提高。

二是政策资源利用充分。“四区合一”后，广州开发区拥有四个国家级经济功能区的牌子，在招商引资中，能够满足各类投资者的政策需求，吸引各类项目来区内投资发展。如一个跨国公司来国内投资，在投资生产性企业的同时，可能还需要设立研发中心，也可能需要对产品进行分销，或者保税生产。按照原来的体制，这家跨国公司将要找不同的功能区，要面对不同的人，而“四区合一”则可以向投资者提供多元的服务，实现政策资源利用效益最大化，大大节约投资成本，提高投资效益。

三是规划建设资源全面整合。“四区合一”后，打破了行政门槛，实行统一规划，统一开发和管理，各种配套可以统一考虑。以道路为例，由于分头规划，分头建设，合并前一个区到另一个区往往出现“断头路”。“四区合一”后，广州开发区分层次构建了交通网络，一次性打通各个区块之间的主干道。在排污、供热等基础设施建设上，实行统一规划、统一建设、全面覆盖，节省投资成本，实现集约化管理。

四招商资源整合形成新合力。“四区合一”后，招商网络、招商人才、招商渠道统一在一起，实行产业化招商，形成了招商合力。同时，功能分区更加明确，高新技术项目、一般工业项目和第三产业项目，可以相对分开摆放，可根据各类产业对环境的不同要求，进行开发建设和配套。

经过磨合，广州开发区不同功能区整合的优势得以充分发挥，2002年以后开发区生产总值、工业总产值两项主要经济指标以两年翻一番的速度发展。据商务部公布的资料，2004、2005、2006年连续三年广州开发区的地区生产总值、财税总收入等主要经济指标，在全国各国家级开发区中位居前列。

“四区合一”后新的矛盾也随之出现。开发区刚刚起步时，主要功能是吸引外资，兴办现代工业，是希望在原有体制中“杀出一条血路”来，因而把很多的社会事务抛给了地方。作为一个经济功能区，在短期内，或在某一个局部有长足的发展是不难做到的，但如果离开了可持续发展观来策划未来，就会带来很大的局限性。广州开发区自2000年以后，取得超常规、爆发式发展，但存在着开发区内与区外的差距正在越拉越大的问题，一些地方流传着“区内是欧洲，区外是非洲”的说法，征地拆迁、失地农民就业、社会保障、教育、卫生、治安等一系列社会管理事务对开发区发展的制约作用日益突出。进入新世纪以来，随着改革开放由局部先行走向全方位推进，优惠政策转向普惠制度已成大势所趋。由于政策优势逐渐弱化、土地资源捉襟见肘、行政主体地位不明确等因素，使得开发区的优势受到挑战。“特区不特”、“排头兵在徘徊”、“开发区的历史使命是否结束了”等类似说法在社会上时有所闻。很显然，作为单一经济功能区的国家级开发区需要寻找新的突破，才能继续发挥它在体制改革的“实验区”、实现区域现代化的“先行区”的历史作用。

2005年4月28日，根据《国务院关于同意广东省调整广州市部分行政区划的批复》（国函〔2005〕35号），广州市行政区划调整方案获国务院批准，在广州开发区的基础上，整合周边农村地区，设立萝岗区。总面积389.06平方公里（2006年经广州市堪界办公室重新测量，萝岗区行政区域面积为393.22平方公里）。萝岗区人民政府驻广州经济技术开发区志诚大道。同年9月28 日，萝岗区人民政府挂牌。广州市萝岗区与广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区合署办公，实行一套人马，五块牌子，这属全国首创。开发区和行政区采用一套领导班子，实行“统一领导，各有侧重，优势互补，协调发展”的新体制。广州开发区、萝岗区合署办公后，仍用开发区的模式去管理行政区，机构基本保持着开发区的体制，人员精干，行政授权充分，仍然是大部制，一个部门还是挂几块牌子，有别于其他普通行政区。

萝岗区的设立，改变了广州开发区的行政环境，开发区的地域范围由交错于黄埔、白云、天河、增城4个区、市，改为统一划入一个行政区（萝岗区）范围，经济功能区将获得新的发展空间，获得解放生产力的新机遇，并将借新城区的建设，进一步完善功能，优化产业结构。萝岗区以拥有4个功能区的优势站在新的起点上，加快城市化进程。