代建制是指政府决定使用财政资金建设某个公益性建设项目后，政府授权的主管部门或投资主管部门牵头会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设管理单位，由其负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式。在代建制出台以前，广州市政府投资项目主要采用自管模式，即由项目业主成立“基建办”等类似机构，对项目建设实行全过程管理。但是，这种做法在实际操作中普遍存在着因管理人员经验不足而难以对项目实施有效监管、盲目追求高标准导致超概算等弊端。

为了改变传统模式下“项目开了搭班子，工程完了散摊子”，“医生建医院，教师盖教室”，“只有一次教训，没有二次经验”的工程管理状况，有效遏制超规模、超标准、超概算（简称“三超”）现象的发生，广州市对政府投资项目建设管理体制进行创新，于2003年先后对广州市第二少年宫、广州大学附中和市第二中学等建设项目试行代建制。2004年，广州市对广州歌剧院、广州新图书馆、市妇幼保健中心等一批重大建设项目实行代建制管理。

在此基础上，结合贯彻国务院《关于投资体制改革的决定》有关加快推行代建制的要求，2005年7月，市发展和改革委员会会同市建委等四部门印发了《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》（简称《试行办法》），标志着全市非经营性政府投资项目代建制全面推行。

《试行办法》规定，从2005年7月1日开始，财政资金投资占50％以上，投资额5000万元以上的公益性建设项目，均纳入“代建制”范围，要求“代建费用估算超过50万元的，必须进行招标”、“代建单位与项目业主应无隶属关系和其他利益关系”。《试行办法》还对代建单位的资格条件、代建项目的组织实施程序、代建单位的职责和工作内容、项目业主的职责、代建费用等事项做出详细规定。

广州市代建制管理模式主要有以下特点：一是原则上要求通过公开招标选择代建单位，实现了政府投资项目运作市场化；二是市政府授权的主管部门或投资主管部门负责代建制的组织实施和协调工作；三是通过设立履约保函，建立了经济风险约束机制；四是实行“节奖超罚”，激励代建单位加强项目管理、节约工程投资。

第一个试行“代建制”管理模式的广州市第二少年宫于2005年建成投入使用，在保证工程质量、建设工期的前提下，节约投资约2000万元。广州市实施代建制后，普遍取得了明显成效，主要表现在：（一）项目专业化管理水平明显提高，克服了自管模式中粗放式管理的弊端。（二）代建制的制度设计，着力于构建多方利益制衡机制，割断建设单位与业主单位之间的利益关系，使投资约束机制得到强化。（三）由于代建项目前期决策阶段所确定的内容、规模、标准及投资等不得随意改动，项目前期工作明显深化。（四）由于代建合同严格界定了项目业主与代建单位的责任、权力、义务，解决了政府投资项目权责不清问题，同时政府部门运用稽查、审计、监察等手段，加强了对项目的外部监管。（五）代建单位通过公开招标产生，发挥了市场竞争机制的作用，代建制全过程公平、透明、阳光，有助于规范政府投资项目管理行为，也是党风廉政建设的有力措施和手段。

广州市代建制管理虽然取得了一定成效，但作为一项新生事物，代建制总体上还处于探索和完善阶段，理论上和实践中尚有许多问题亟待研究解决，主要有：

一是《试行办法》是由市发改委会同市建委、市财政局和市监察局联合发布的部门规章，层级较低，协调力较差。同时，《试行办法》和现行基建法规中没有明确授予代建单位履行职责的法律地位，使其在办理各种项目建设手续时，身份难以被有关行政管理部门认可。二是代建单位资质条件没有统一认定，代建市场还需要进一步培育。三是代建费用取费标准偏低，《试行办法》规定代建费用取费标准约为项目总投资0.6％—2%，对于总投资10亿元以下的项目，代建费用偏低，不利于吸引优秀企业参与代建，不利于加快培育代建市场。四是银行履约保函取费标准偏高。广州市代建项目总投资平均约为3亿元，代建单位平均最少要提供900万元的银行履约保函，有资格参与代建的中小企业以及工程咨询公司几乎无能力参与。五是落实代建单位与项目业主责权利的机制尚不完善。

下一阶段，广州市准备在有关管理规章制度、代建单位准入条件的管理、代建市场的培育、代建项目建设工期的限定、代建费用的增加等方面加以完善和改进。