1996年，劳动部颁布的《企业职工工伤保险试行办法》以及2004年开始施行的国务院《工伤保险条例》，均明确提出工伤康复是工伤保险的职能之一。但是，国内的工伤保险长期侧重于医疗救治和经济补偿，加上中国的康复事业起步较晚，工伤康复从理论和实际操作上长期处于空白状态。

20世纪90年代，广州市每年发生工伤约5000例，其中，严重伤残的约有200人。截至1999年12月，因严重伤残而亟须康复治疗的工伤职工已超过1000人。工伤造成职工身体残疾或功能障碍，不仅严重影响了伤残职工的生活自理能力和工作能力，也给家庭和个人造成了沉重的心理压力和经济负担。尽快开展工伤康复工作，恢复工伤职工的身体功能和职业劳动能力，不仅关系到工伤职工个人和家庭的切身利益，而且直接影响到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。

1998年，广州市劳动和社会保障局（简称“市劳动保障局”）开始筹建工伤康复中心。2001年10月，广州工伤康复中心（简称“康复中心”）开始试业。但试业半年后，只有不到80名伤残职工到中心接受康复治疗，而当年广州市经认定的伤残职工就有4700多人，出现了大部分工伤人员得不到及时康复治疗，而相关设施却空闲放置的窘况。这是由于当时的社会工伤保险体系明显侧重于工伤补偿，对工伤康复的规定不足，社会上形成了“以补偿为主”的观念，而且国内工伤康复配套政策和法规尚为空白，不利于开展工伤康复工作。因此，制定具备可操作性的工伤康复管理政策，对推动工伤康复具有重大意义。

2001年，市劳动保障局成立了由该局工伤保险处、市社会保险基金管理中心、广州工伤康复中心等单位为主的调研团队，开展广泛深入的调研，筹备编写《广州市社会工伤保险工伤康复管理试行办法》（简称《办法》）。