改革开放三十多年来，广东在取得伟大成就的同时也凸现出不可忽视的问题——区域发展不平衡。为促进广东区域协调发展，省委、省政府多年来积极解放思想，开拓创新，新世纪以来，更是作出了一系列卓有成效的探索和重大战略部署，“山洽会”和“双转移”是其中最大的两个亮点。从“山洽会”到“双转移”，广东区域协调发展战略经历了苦苦探索之后的大跃升，开启了一道破解广东系列科学发展难题的大门。

　　改革开放30多年来，广东充分发挥毗邻港澳的区位优势，先行一步，从以农业为主、经济比较落后的边陲省份，一跃成为中国第一经济大省。从1989年起，广东已连续19年经济总量位居全国榜首。然而，改革开放广东先行，既有“领跑者”的先发优势更有“开拓者”的崎岖曲折。三十多年来，广东在取得伟大成就的同时也凸现出不可忽视的问题——区域发展不平衡：繁荣的珠三角和发展滞后的粤东、粤西、粤北山区之间构成了极大的落差。“最富的在广东，最穷的也在广东”，有人形象地比喻粤东、粤西是广东这只“雄鹰”的两只翅膀，那么粤北就是头部了，如果翅膀不够苍劲、头部不能昂起，光靠厚实的躯干，“雄鹰”是无法腾飞的。

　　新世纪以来，为促进区域协调发展，广东相继搭建 “山洽会”平台和推行“双转移”的重大战略。“山洽会”侧重于产业转移，“双转移”则将产业转移和劳动力转移紧密结合起来，并形成良性互动的局面。从“山洽会”到“双转移”，广东区域协调发展战略经历了苦苦探索之后的大跃升，开启了一道破解广东系列科学发展难题的大门。

　　“山洽会”、“双转移”等广东区域协调发展战略推出的背景

　　在历史、地理以及政策等多重因素的作用下，广东区域发展不平衡问题历来十分突出，是广东长期发展的“软肋”。对区域发展不平衡问题，省委、省政府也一直十分关注，出台了众多扶持政策，并不断地对区域协调发展战略进行调整、突破和升华，在这一探索过程中，“山洽会”和“双转移”等战略部署应运而生。

　　第一，举办“山洽会”和推进“双转移”目的在于缩小地区差距、促进产业转移，实现广东区域协调发展。广东一个显著的省情是：珠三角核心区土地面积仅占全省的10.7%，却集聚了全省常住人口的1/3以上，产出全省的GDP的2/3。其余地区拥有近90%的土地，2/3的人口，仅创造不到1/3的GDP。2007年，珠三角地区人均GDP超过7000美元，而东西两翼不足1800美元，山区5市仅约1600美元，甚至达不到全国平均水平。①基于这样的省情，从2000年起，广东每两年就举办一次“山洽会”，2008年5月又推出“双转移”的重大决策，其目的就是为了迅速形成发达地区带动欠发达地区良性发展的机制，实现优互利双赢。

　　第二，“山洽会”和“双转移”是基于珠三角产业结构优化升级、实现经济大省向经济强省的需要而相继推出的。自1989年起, 广东GDP总量已连续20年领先全国。但多年来,广东始终没有真正从经济大省跃升为经济强省。就人均GDP来讲,过去10年来, 与沿海主要省市区相比, 广东人均GDP年均增速排在最后一位。近11年, 广东每新增一个劳动力所创造的GDP是12万元, 低于江苏的88万元、山东的22万元和浙江的21万元。因此, 举办“山洽会”和推进“双转移“，就是为了全面优化产业布局和产业结构，促进珠三角地区加快发展高附加值产业，并把一些有利于做大经济总量的劳动密集型产业转移到欠发达地区，从而真正提高全省经济综合实力。

　　第三，“山洽会“和“双转移”是在珠三角和欠发达地区劳动力供求失衡以及社会、人口管理压力加大的背景下推出的及时雨。以东莞为例，户籍人口171万人，外来常住人口694万人，加上流动人口超过1000万人。届时随着户籍政策放开，大量普通劳动力落户东莞，外来工子女教育、社会保障、社会治安等一系列矛盾将十分突出。举办“山洽会”和推进“双转移”将有利于促进欠发达地区劳动力向当地第二、三产业和珠三角地区转移，增加就业人数和增强劳动力素质，提高欠发达地区的人均收入水平，也将会在一定程度上缓解珠三角地区的“民工荒”以及山区、两翼地区发展的人口压力等问题。

　　第四，举办“山洽会”和推进“双转移”目的还在于改善广东发展环境，破解土地、资源和环境等系列科学发展难题，推动新一轮大发展。广东省人均耕地面积仅相当于全国平均数的1/3，远低于联合国的警戒线，珠三角的土地基本上已消耗殆尽。从未来的发展看，土地问题是广东面临的最大瓶颈。另外，广东发展的资源环境压力也日益加剧。广东以占全国1.87%的土地面积承载了全国9.8%和4.1%的工业废水和废气总量。举办“山洽会”和推进“双转移”就是为了破解上述一系列发展难题，为新一轮发展创造有利条件。

　　第五，“山洽会”和“双转移”是省委、省政府新时期不断调整广东区域协调发展战略而积极探索的结果。“看似寻常最奇崛，成如容易却艰辛。”在省委、省政府的重视和支持下，广东区域协调发展战略不断进行升级调整，实现了从山区工作会到珠三角地区和山区及东西两翼经济技术合作洽谈会，再到“双转移”重大决策的跃升。

　　“山洽会”的举办及成就、意义

　　为了实施先富带后富的对口帮扶，省委、省政府从1985年起，先后召开过十次山区工作会议，为加快发展山区经济走出了历史性跨越的第一步。在此基础上，1996年省委、省政府发出《关于进一步扶持山区加快经济发展得若干政策规定》，为山区发展提供了系列政策支持。从2000年起，山区“工作会”改为“山洽会”，进一步加大了扶持山区发展的力度，并形成了政府搭台，企业唱戏，促进后进地区加快发展的好势头。

　　2000年，第一届“山洽会”（“珠三角地区与山区经济技术合作洽谈会“）在清远市举办，共签定合作项目750个，成交总额达到268.21亿元，开始承担广东区域经济协调发展交流平台的功能。之后，“山洽会”又分别在河源、韶关、梅州、湛江举办了四届。从第四届起，“山洽会”更名为“珠江三角洲地区与山区及东西两翼经济技术合作洽谈会”，东西两翼开始纳入到“山洽会”这一平台中来。八年来，“山洽会”成果显著，签约金额一届比一届高，第二届合同金额达499亿元；第三届合同金额为520.41亿元；第四届“山洽会”在将东西两翼纳入之后，成交项目和金额更是迅猛增长，共签订307个合作项目，总成交额696.6亿元；第五届“山洽会”是首次在东西两翼之中的城市举办，体现了省委、省政府加快东西两翼发展的战略部署。该次展会的签约项目数量皆为历届之最，签约总金额达1251.62亿元，比第四届总金额增加71%。第五届湛江“山洽会”是首次省委、省政府举办的以“双转移”为主要内容的全省性经贸洽谈会， 在全球经济备受金融海啸冲击的背景下，其成果以及签约金额如此丰硕，充分体现了省委省政府进一步发挥“山洽会”在“双转移”的牵线搭桥作用的决心和信心。

　　自2000年首次举办以来，“山洽会”为珠三角企业到山区及东西两翼投资搭建了一个高效的项目对接平台，对于进一步加快全省山区、东西两翼的协调发展，促进珠三角地区产业向山区、东西两翼转移起到了积极的作用。其作用概括起来主要体现在以下三个方面。

　　一是有利于山区及东西两翼将优势资源变为现实优势，提升山区及东西两翼经济产业发展水平和人民生活水平。历届“山洽会”对山区的经济拉动作用不可忽视。例如，第一、二届“山洽会”的东道主清远、河源的飞速发展就是明证。2005年清远经济全面提速，GDP增长23.3%，地方财政一般预算收入增长35.5%，同时人均GDP突破了1000美元大关，在全省公布的八大主要经济指标中，包括居民收入增长水平在内的七个指标增长排在全省第一位；2007年，其增长速度更是暴发性地达到了32.3%。2009年，《中国城市竞争力报告》显示，清远、河源以及鄂尔多斯并列中国城市成长竞争力第一位。①昔日的寒极地带开始变成投资和发展的热土，“清远模式”开始享誉全国。

　　二是加快了珠三角企业到山区及东西两翼投资的步伐，有利于调整和优化产业布局，统筹区域协调发展。第四届“山洽会”后，省委、省政府决定，珠三角和山区、东西两翼联手布局产业转移园的建设，至2009年底，全省经省政府批准认定的省级产业转移园有29个，每个欠发达地市至少一个省产业转移工业园。每届“山洽会”，除两天的会期外，按照“两年办一届，一届办两年”的思路，省经贸委还在会外组团到不同地方进行项目对接和投资推介，并跟踪落实项目的履行情况，为企业协调解决问题。

　　三是加强了政策宣传。“山洽会”不仅是交易平台，还是政策集中展示的平台，有利于省内广大企业和客商从整体上加深对省委、省政府的决策部署及各地推动科学发展的政策措施的认识，有利于深化“山洽会”对于助推“双转移”的意识认识，有利于调动广大企业和客商参与区域经济建设的积极性。

　　“双转移”：战略高度的跃升

　　“双转移”的重大决策部署在广东的推出，并非一蹴而就，而是经历了一个长期的探索过程。“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”， “双转移”的推行是新时期广东区域协调发展战略在内涵上的进一步深化。

　　2000年，“山洽会”推出后，广东区域协调发展开始进入一个全新的历史阶段。2002年，省委召开九次党代会，会议明确提出实施区域协调发展战略，促进全省共同富裕。2002年9月，省委、省政府作出了《关于加快山区发展的决定》，这是一个划时代的决定，提出了新的奋斗目标和新的发展方略。

　　2000年之后，在“山洽会”这一跨行业、跨所有制、跨地域的平台的牵引下，广东开始出现产业转移的苗头，省委、省政府就果断地抓住这一苗头，采取一系列措施推动珠三角产业转移。2004年六七月间，省长黄华华在东莞、韶关和清远等地调研时，创造性提出了用“产业转移园区”的办法解决招商引资问题的设想，提出“产业转移开发”的思路。2005年3月后，省政府相继出台《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（俗称“22号文”）以及《东西两翼经济发展专项规划》等，助推山区和东西两翼承接珠三角产业转移。在省委、省政府的支持下，珠三角与粤北山区结成了帮扶对子：广州帮扶梅州、深圳帮扶河源、佛山帮扶清远、东莞帮扶韶关。在一系列政策的推动下，“产业转移园”开始成为山区及东西两翼经济腾飞的新载体。

　　在农村劳动力培训转移就业的探索方面，历届省委、省政府也高度重视，先后被列入“十项民心工程”、加快山区发展、社会主义新农村建设和构建和谐广东等重大战略部署。据省劳动保障厅资料显示，至2008年5月，全省共培训农村劳动力135.5万人，转移257.5万人。同时，“山洽会”在助推产业转移的同时，在劳务输出方面也开始作出有效的动作。2002年12月，在河源市举行的广东省第二届“山洽会”劳务扶贫招聘会上，16个贫困县所在地区与珠三角发达地区共签订劳务扶贫合作项目49个，要求2003年内实现劳务输出15万人，劳务收入实现9亿元。①

　　“双转移”战略的诞生，既是实践探索的结果，又是全省开展思想解放大讨论的产物。2007年底，汪洋进一步推动全省开展解放思想大讨论，要求以解放思想来破除有碍科学发展的各种思想障碍，建立广东发展模式转型的共识。随后，在省委解放思想大讨论的会议上，汪洋多次提到产业结构优化，提到将低端的劳动密集型产业转出去，在珠三角进行“腾笼换鸟”。东莞是汪洋书记的联系点，在东莞调研时，汪洋发表了后来广为传播的那句话：“如果今天不积极调整产业结构，明天就要被产业结构所调整”。在解放思想讨论的推动下，两个多月时间里，省委、省政府十几个部门组成的调研组深入珠三角、东西两翼和粤北山区重点城市进行调研，在充分吸取省发改委、经贸委、外经贸厅和劳动保障厅调研成果和部分专家学者意见的基础上，字斟句酌，反复锤炼，七易其稿，终成“双转移”文件。2008年5月全省推进产业转移和劳动力转移工作会议在广州召开，会议正式出台了《中共广东省委广东省人民政府关于推进产业转移和劳动力转移的决定》及一系列配套文件，以全力加快“双转移”的推进速度。由此可见，“双转移”是省委、省政府在探索广东区域协调发展战略过程中思想和实践相结合的必然产物。

　　“双转移”是广东创造性地提出的产业转移和劳动力转移的统称。具体是指珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移；而东西两翼、粤北山区的劳动力向当地二、三产业和珠三角地区转移。其主要目标是力争到2012年，珠三角地区功能水平显著提高、产业结构明显优化，东西两翼和粤北山区在办好现有产业转移工业园基础上，形成产业转移集群，推动我省产业竞争力位居全国前列。

　　在2008年5月29日召开的“双转移”会上，为了配合和切实做好“双转移”，省委、省政府决定未来5年用500亿元助推产业和劳动力转移。黄华华省长在会上指出要再规划建设1~2个大型产业转移园，并要求各级党委、政府和有关部门要把产业和劳动力“双转移”工作作为政绩考核的一项重要内容。

　　“双转移”战略实施近一年来，在全球金融海啸的背景下，仍取得了不菲的成就。一是产业转移园建设工作进展迅速。到2009年4月，全省认定的省产业转移园已经上升到32个，并通过公开竞争方式评选出了9个省示范性产业转移园。② 这9个工业转移园区获得45亿元的扶持性资金。二是园区经济效益显著。2008年底，29个产业转移园入园项目约973个，协议投资额1156亿元，已动工建设项目611个，实际投资额542.2亿元，为当地提供了近10万个就业机会。③三是全省劳动力转移就业人数增多、技能素质明显优化。2008年全省组织农村劳动力技能培训58.5万人，新增转移就业劳动力106.4万人，在城镇就业的本省农村劳动力新增99.1万人，增长14.1%。④四是区域协调发展的成效进一步显现。2008年，粤北山区GDP增长19.7%，高于珠三角地区5.4个百分点，一般预算收入增幅达25.3%，高于珠三角地区6.3个百分点。⑤

　　“山洽会”到“双转移”，广东区域协调发展战略经历了一次大跃升。“山洽会”已经进行了产业转移和劳动力转移的相关探索，但“双转移”表现出来的“内涵已大大不同，战略高度大大不同，因而其战略意义也就会大大不同。”⑥从这个角度来看，“双转移”有点将过去的相关探索，从“小岗村”推广到全国的意味。所以说，“双转移”是一个“1+1＞2”的战略性文件，它将两个转移紧密结合起来，并形成良性互动的局面，其意义非凡。

　　举办“山洽会”和推进“双转移”应注意的问题

　　举办“山洽会”和推进“双转移”的最终目的都是为了促进产业向东西两翼和山区有序转移以及山区和东西两翼的劳动力向珠三角地区转移。目前，广东的产业转移工作虽然取得了一定的成效，但也暴露出了一些亟待解决的问题。这些问题主要体现三个方面，一是政府热、企业冷；二是产业转移园遍地开花，一哄而上，土地资源和环境浪费严重；三是政出多门、相互打架。要解决推进产业转移过程的上述问题，在举办“山洽会”和推进“双转移”过程中，务必在“转”字上多下功夫。而胜利实现劳动力转移的关键因素则在于产业工人大军的培养壮大，因此，发挥“山洽会”的劳务合作平台也显得尤为重要。

　　其一，产业转移有其自身的经济发展规律。说到底，产业转移的主体是企业，而不是政府，产业转移应是企业根据产业发展形势变化和自身竞争优劣势变化而采取的一种对策行为。至2006年底，早期开发的15个产业转移园区平均入园项目不到8个，每个园区平均投资额仅有3.3亿元，这与15个产业转移园的规划面积超过十万亩形成鲜明对比。产业转移是企业的自觉行为，应当由企业自行决定。政府要做的是继续打造好“山洽会”这一平台，以吸引产业集聚，并通过降低生产要素成本等措施来夯实“双转移”的基础，使散乱、无序的产业有目的地流向产业综合成本的“洼地”。

　　其二，举办“山洽会”和推进“双转移”不能采取政府强制的模式，更不能一哄而上，遍地开花。目前批准的一些省级产业转移园，除个别园区外，多数园区产业混杂，既形成不了集群，又缺少主导产业，区域产业雷同、重复布局等珠三角地区发展的老问题又重新出现。①因此山区、东西两翼产业转移园的发展决不能饥不择食、来着不拒，不能走“先污染后治理”以恶化环境、污染环境换取经济增长的老路。必须抓好环境保护和土地节约集约利用，防止园区一哄而上、遍地开花。

　　其三，“山洽会”和“双转移”的推行牵涉到产业迁出地和迁入地的GDP统计、财政税收以及土地使用、环保生态等一系列政策法规，需要与多个政府管理部门打交道，这其中既有本地政府部门也有上级政府部门。为防止政出多门、政策打架现象的出现，省直有关部门和产业转移联席会议要加强协调、疏导工作，从而形成推进“双转移”工作的合力机制。

　　其四，放大“山洽会”的劳务合作平台的效益、培养壮大产业工人大军是实现产业转移和劳动力转移目标的关键因素。珠三角目前正处于劳动密集型、低技术附加值制造业向产业高级化过渡和加快现代服务业发展的阶段，原来那种“东西南北中，打工到广东”的局面充其量只能称之为劳动大军，技能型人才十分欠缺，劳动力市场的有效供给严重不足。因此，各级劳动保障部门必须把“培训和配置人力资源”作为重要的抓手，推动广东职业教育培训上新台阶，进一步发挥“山洽会”这一劳务合作平台的功能，打造劳务合作品牌。

　　其五，在推行“双转移”战略过程中必须迅速发展高新技术产业，以防止珠三角产业空心化。至2007年为止，高科技产业占广东省工业总产值的比率只有26.5％。信息、计算机、软件和金融服务等高端领域占第三产业的比率只有18.9％。②高新技术产业比重较低。因此举办“山洽会”、推行“双转移”战略，将低附加值行业从珠三角转移至两翼及山区，同时无法迅速发展高新附加值产业以填补低附加值产业转移的空缺，无可避免会带来珠三角产业空心化的问题。

　　“山洽会”是产业转移和劳动力转移的初步探索，“双转移”则是对早期这种探索的认可，并在内涵上予以提升、深化。从“山洽会”到“双转移”，是政府引导下的一项制度创新，是广东促进区域协调发展、转变经济发展方式和构建和谐社会的内在要求，是实现珠江三角洲资金、管理、信息、品牌与山区及东西两翼土地、自然资源、劳动力等方面优势互补的有效途径，在广东区域经济发展史上写下了极其精彩绚烂的一笔。古人云：“人心齐，泰山移”。以“双转移”为突破口，广东必将闯出一条有特色的区域协调发展的新路子，实现全面、协调、可持续发展指日可待！

　　(作者：中共广东省委党史研究室助理研究员）