广州市于1986年开始实施住房保障工作，1998年在全国大中城市率先建立廉租住房保障制度，逐步建立起多层次住房保障体系。

1998年建立的廉租住房保障制度，旨在解决家庭人均收入低于广州市最低生活保障线、人均居住面积在5平方米以下的双特困户住房问题。从1998年开始，广州市以政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格的方式建设经济适用住房。至2005年底止，全市共竣工经济适用住房（含解困房、安居房）229.42万平方米，解决了人均居住面积5平方米以下的中低收入家庭住房困难。此前在2004年，广州市又将双特困户的认定标准从人均居住面积５平方米以下扩大至7平方米以下，并明确通过实物配租（双特困户按每月每平方米1元的标准收租金）、租赁补贴（双特困户领取租赁住房补贴到市场上承租住房）和租金核减（已租住公房的双特困户按照廉租房租金标准给予租金核减）等政策，多渠道解决双特困户的住房问题。

2005年《广州市城市建设拆迁安置新社区住宅管理办法》规定，新社区住房部分作为廉租房，部分以优惠价格向被拆迁的中低收入家庭出售或出租。2006年市规划和国土房管部门联合编制《广州市住房建设规划（2006—2010）》，加大政府保障型住房的建设力度，明确政府保障型住房供应由“十五”期间占住宅市场的5%提高到17%。2007年制定的《广州市城市廉租住房保障制度实施办法（试行）》和《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》，明确从2007年底起，将廉租住房保障范围从最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，实现经济适用住房供应对象与廉租住房制度保障对象的衔接。同年12月，在市属10区开展低收入家庭住房状况调查，这是全国首次低收入困难家庭住房调查。

1998—2006年，广州市政府共投入6.09亿元实施廉租住房保障，累计安置双特困户4883户（安排入住廉租房1190户，实行租金核减2059户，发放租赁住房补贴1634户、补贴资金1135.02万元），实现人均居住面积7平方米以下的双特困户住房“应保尽保”。

从2006年开始，廉租住房保障对象从人均居住面积7平方米以下提高到10平方米以下，租赁住房补贴标准提高到322元。2006—2008年，全市共安排廉租房保障资金21.84亿元，保障型住房用地1.4公顷，总建筑面积291.2万平方米，建成约４万套保障型住房。至2007年底，全部解决了2005年登记在册的5643户双特困户的住房问题。