2008年10月12日，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。为了贯彻落实《决定》，增城市出台两个文件：《增城市促进农业集约化发展的实施方案》（增委办发[2008]19号）；《增城市农村集体土地承包经营权流转补贴奖励实施细则》（增农经办[2009]3号）。增城市委党史研究室经市委领导同意，组织进行增城市土地流转这一专题的调查。于2010年1月《增城市农村土地流转调查》一书出版发行，全书11万字，以真实的史料概述增城市现阶段的土地流转情况，以务实的态度为推进增城市土地流转可持续性发展提供有价值的经验和建设性的意见。

　　一、增城土地流转的特点及制约因素

　　近年来，在三大主体功能区建设的推动下，随着政府引导，农地承包经营权流转政策措施的落实，增城农地流转得到了较快的发展。目前，全市共流转农地126907.61亩，占家庭承包总面积的32.9%。农地流转呈以下特点：

　　1、流转形式以转包出租为主。当前，增城农地流转的形式多样，包括转包、互换、出租、入股、转让等多种形式，其中转包出租为主要形式。至2009年11月止，全市转包出租流转农地达123707.61亩，占流转面积的97.287%。

　　2、土地流转以自发为主，但模式多样。在增城所流转的126907.61亩农地中，自发流转土地面积达64284.8亩，占流转土地总面积的50.65%；农户委托集体统一流转土地面积有62622.81亩，仅占49.35%。土地流转虽以自发为主，但在多种因素的作用下，呈现多种流转模式。一是农民精英创业型。近年来，一些市场意识较强的农民，把目光投向家乡的土地，逐步成为推动农地流转的生力军。如小楼西境村的一些种植大户，他们看好黑冬瓜的市场前景，靠流转左邻右舍的土地而发家致富。这种农民精英在小楼、派潭、正果、石滩、中新等镇都不乏例子。二是企农结合型。农产品加工和销售企业直接参与土地流转，建立生产基地，这是增城土地流转的一大特点。朱村街的先科农业有限公司、派潭镇的德胜农场等，通过流转当地农民的土地，形成了生产加工销售的一条龙经营模式。三是股份合作型。以土地作为股份，组建专业合作社，这是新时期破解农地制度缺限的有效经营模式。新塘镇的竹园合作社农民以土地入股，组建竹园涌三月红荔枝专业合作。该社集中管理800多亩荔枝种植地，荔枝收成后，再按入股土地比例将红利和股息分派给村民。

　　3、适度规模经营成为推动农地流转的重要力量。近几年来，由于农村劳动力向城镇和非农产业转移，为农地集中流转，实现适度规模经营创造了条件。同时，政府注重扶持、鼓励企业、农业种植大户进行规模化生产，大力推广“公司+基地+农户”、“协会+基地+农户”、“种养大户+农户”的经营模式，带动土地高效流转，提高农业集约化水平。目前，全市建立300亩以上的优质米生产基地46个，共11.8万亩；100亩以上的荔枝、龙眼的生产基地1084个；50亩以上的淡水养殖生产基地201个；连片100亩以上的蔬菜生产基地99个。全市有137家生产基地获得无公害农产品认定，面积达21万亩。这些生产基地其规模效益日益显现。

　　4、跨区域、跨行业流转趋势不断加强。从土地流转实践中，土地流转主体发生了裂变，显示出突破亲戚、家庭、朋友、村和合作社局限的趋势，专业大户、专业合作组织、农业龙头企业和工商企业逐渐成为农地流转的载体和推手。如落户中新镇的广州亚生园艺公司、落户朱村街的先科农业有限公司、落户派潭的德胜农场等，都实现了集中连片，产业化经营。显示出跨区域、跨行业农地流转趋势，成为增城农业的标志性产业，带动着土地流转市场走向成熟。在典型的带动下，增城今年又培育出汇康农业生态发展有限公司、乐丰食品实业有限公司、雄迪食品有限公司、祥惠农业发展有限公司和堡迪农副产品有限公司等农业龙头企业。

　　在众多因素的作用下，增城土地流转得到了迅速的发展，但是同时也在一些不利因素的影响下，滞后和抑制了农地流转市场的发展。

　　1、经济发展水平的制约。经济发展条件是影响土地流转的重要因素，农户的土地流转行为与经济发展水平及外部作用力是密切相关的。通过对土地流转市场的调查，人们不难发现这样一个现象：农民往往因非农收入的不同而对土地的价值作出不同的估价，或使土地流转成为可能，或死死抱住赖以安生的土地，拒绝流转。在一个经济落后的地区，由于缺少农业外部的推动力，因而每个农户都想得到更多土地，从而抑制了土地市场的发育，这在增城北部欠发达村庄表现得尤为明显。

　　2、流转主体认识上的制约。80年代末90年代初的定期和不定期的土地调整，让不少村民埋下了心灵的阴影，成为心理障碍。它严重地制约着农地流转市场的发展。一是有些农户错误地认为，一旦土地调整，就会使土地从人均土地较多的农户转向人均土地较少的农户，因而这些农户宁可撂荒也不参与流转。二是有些农户认为，如果农户流转出土地，这就有了可能被村委会当成土地低效配置的信号，在下一次土地调整中，所转出的土地就会被村委收回，因此减少了土地流转市场的供给。由于农户担心土地调整，没有农户愿意转入可能被集体重新调整的土地，因而降低了农户对转入土地的需求。三是有些农户担心承包土地的企业靠不住，害怕企业经营亏了就走人，所以不愿意流出土地。四是有些农户对自己土地的租金和未来增值能力期望太高，导致流转双方意见难以一致。上述种种模糊认识，其实是公共信任危机的反映。

　　3、中介服务组织滞后的制约。农地承包经营权流转的主体是农户，但由于受地域和条件的限制，承包经营权的转入、转出的信息得不到传播，造成流通的信息极为不对称，使得承包经营权的流转被限定在一定的范围之内，并且流通行为也只限于短期行为。一个完备的市场中介组织能够打破区域和阶层的局限，促进土地经营权的流通。然而，市场中介组织的缺位，限制了承包经营权的大范围、长期的流转。当前，增城大部分镇街都没建立土地流转管理服务中心或土地流转市场中介组织，对土地政策、流转方式、信息传递、法律咨询等项目缺乏系统服务，造成土地评价缺乏依据、农民咨询缺乏门路的机制上的缺失。

　　4、法律法规贯彻不到位的制约。由于法律法规贯彻不到位，导致土地流转在实践中，出现了下列几种情形：一是农地流转无书面合同。农地流转只有口头协议，流转双方很容易发生纠纷。二是流转主体不明确。按照《农地承包经营权流转管理办法》的规定，农地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际中，不少是以社为单位造花名册，农户在花名册上签字表示同意流转，以签字代委托，农户容易反悔。特别是在当前农产品价格上涨的情况下极易发生纠纷。三是合同不规范。农地流转合同应该包括双方人姓名、住所、流转土地名称、坐落、面积、质量等级、流转期限和起止日期，流转后土地用途，双方当事人的权利和义务，流转价格的确定和支付方式，违约责任等内容。但不少所签订的流转合同往往是业主与合作社签订的，不少是按照业主的意图形成的，内容不全面、不规范。

　　上述多种制约因素导致增城土地流转存在着流转范围不够广，农业集约化、产业化比重不尽如人意的问题。目前，增城土地流转总面积只占耕地总面积的32.4%，而且流转层次较低，大规模连片流转的特点不够明显。流转主要表现在以本村以内或邻里之间流转为主，以解决地块零散方便生产为目的，龙头企业大规模连片流转所占的比例不大，全市土地流转连片面积达100亩以上的仅为37936.9亩，占流转土地面积的30.6%，连片300亩以上的不过是28164亩，占流转土地面积的22.77%。由于土地流转面窄，集中到农业龙头企业的比重不大，制约了土地、资金、技术、劳动力等诸要素的优化组合，不利于提高农业技术和土地利用率。

　　二、进一步加快农地流转的对策

　　　　为进一步加大农地流转工作力度，探索推动农地流转的方法，结合全市实际，提出以下对策：

　　1、深入宣传，明确土地产权内涵。从调查的情况来看，许多农民对土地产权界定和土地流转方式认识模糊，要么将所有权与承包经营权混为一谈，要么将承包经营权与土地流转混为一谈，要么将调换流转混为土地所有权和承包经营权的调换等等。鉴于此，各镇街应深入持久地开展政策宣传，采取多种途径和方式，有针对性的开展《中华人民共和国农地承包法》等法规政策宣传，尤其要使农民明白，土地产权是由所有权、承包经营权、使用权、收益权和处置权等既独立又相互联系的多种权益组成，土地承包经营具有物权性质，土地流转就是承包经营权流转，消除模糊认识，逐步树立起土地流转意识和观念。

　　2、积极引导，典型推动。土地流转和规模经营是市场机制作用的必然结果，这就要求必须坚持市场化运作，要求各镇街充分发挥引导和指导作用。从土地流转和规模经营的现状来看，有序推进土地流转，发展规模经营，培植典型推动是当务之急。各镇街领导要积极带头办点，培植典型，并积极总结推介，推动本地土地流转的发展。

　　3、着力扶持，优化环境。推进农地承包经营权流转和发展规模经营制约因素多，工作难度大，理应制订相应的政策措施加以扶持。一是加大财政扶持力度。财政预算中，每年都要安排一定额度的专项扶持资金，用于培育规模经营主体，建设流转中介服务组织。二是实行信贷支持和用地优惠。农村信用社要加强对规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农重点。三是加大对农业基础设施建设投入力度。要加大土地调整、标准农田和特色农业产业基地、水利建设力度，增加对农业基础建设的投入，对已形成的规模经营的地方，有关部门要优先立项。四是逐步建立农地融资机制。根据土地承包经营权“占有”权能，重点推动以土地承包经营权入股为主的土地流转形式，通过货币量化体现承包经营权的价值，农业生产经营机构和企业，可以以土地和林木资源作为抵押物，向金融机构和社会开展融资，逐步建立农地融资机制。五是进一步加大城乡一体化建设力度，让更多的社会公共产品覆盖农村，在完善农村医疗保险，最低生活保障和农业灾害保险的基础上，积极开展农民生活养老保障体系建设，将农民生活养老保障彻底从土地承包经营权中剥离出来。

　　4、科学选择流转组织形式，推进规模化流转。鉴于流转组织的职能和性质，流转组织必须是企业化的独立于行政企事业单位之外的法人。依据市场发育是一个过程这一客观规律，对土地流转组织的选择可采取分层次、分阶段处理。在现阶段和今后一段时期，产权明晰、利益共享、风险共担、操作简便的土地股份合作制是一种较好的流转组织形式，如农工合作、农科合作、农农合作等股份合作形式，是推进土地流转和发展规模经营的有效模式。要鼓励专业大户、农业龙头企业、农民专业合作组织通过土地流转建立农产品生产基地，开展规模经营，经过一段时期后，在逐步建立起土地流转市场，发展土地流转交易所等，进入土地流转高级阶段。

　　5、加强规范管理，依法有序流转。一是要严格按照依法、自愿、有偿的原则开展土地流转。二是依法处理集中连片开发、实行规模经营中的矛盾，对不愿流转的农户，要深入细致地做好工作，在不影响承包权益的前提下，通过地块调换等办法解决。三是要签订好统一编制的流转合同，并报发包方和镇街经管部门登记、鉴证和备案。四是属委托流转的，承包方应按统一文体格式出具委托书。五是要建立健全农地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度。六是建立健全农地流转信访制度，积极开展农地承包纠纷调解和仲裁，妥善解决农地流转纠纷。七是农村经营管理部门要加强对土地流转的指导和协调，加强对流转合同的审查监督，严格依法有序流转。

　　6、切实加强组织领导，进一步强化服务。加快土地流转市场建设，按照有形与无形相结合，政府主导与社会中介服务相结合的要求，建立市的镇街、村土地流转服务平台，构建起全市土地流转服务网络，实现供求信息有效对接，提高土地流转的组织化程度。一是镇街要建立健全土地流转和发展规模经营的领导班子和工作班子，切实加强领导，坚持常抓不懈。二是要建立健全土地流转服务组织。各村要建立土地流转服务站，落实土地流转信息员，镇街要建立服务所，市要建立土地流转服务中心，充分发挥各级组织的职能。三是要建立农村经营管理土地和土地承包管理信息化网络，定期向社会发布信息，为土地流转提供信息平台。四是要进一步加大对农村劳动力非农技能的培训力度。提高农村劳动力非农就业能力，拓宽就业门路，促进农村劳动力向非农产业转移，向城镇转移，为农地承包经营权流转和规模经营稳定发展创造条件。

　　（作者：增城市委党史研究室副主任）